Φώτης Κουρελής , Οικονομολόγος

Ως το έτος 1997, οι πρωτοβάθμιοι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης (Δήμοι ή Κοινότητες) χαρακτηρίζονταν από τον πολύ μικρό πληθυσμό και την πανσπερμία τους στον Ελλαδικό χώρο. Συγκεκριμένα 5.252 (90%) σε σύνολο 5.825 Ο.Τ.Α. είχαν πληθυσμό ως 2.000 κατοίκους, έναντι των υπολοίπων 573 (10%), με πληθυσμό άνω των 2.000 κατοίκων. Αυτή την εικόνα του χάρτη της Ελληνικής πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης ήρθε η μεταρρύθμιση του σχεδίου Καποδίστρια (Ν.2539/1997) να αλλάξει ριζικά, δημιουργώντας ένα πρωτόγνωρο για τα Ελληνικά δεδομένα, αυτοδιοικητικό τοπίο. H συγχώνευση δημιούργησε 1.034 νέους Ο.Τ.Α. (900 δήμους και 134 κοινότητες) από τους αρχικούς 5.825 και αποτέλεσε το κεντρικό στοιχείο της μεταρρύθμισης. Η κατηγορία των δήμων ως 2.000 κατοίκους αποτελούσε το 18% ενώ η κατηγορία ως 50.000 κατοίκους καταλάμβανε πλέον το 77,5 % και ένα υπόλοιπο 4,55%, να αντιστοιχεί στους μεγάλους και μεγαλύτερους δήμους, του συνολικού πληθυσμού.
Με το ίδιο σχέδιο του Καποδίστρια μεταβιβάσθηκαν σημαντικές αρμοδιότητες στους νέους Ο.Τ.Α. αναβαθμίζοντας αισθητά την έως τότε λειτουργία τους.
Το πρόγραμμα «Ι. Καποδίστριας» είχε δύο βασικά συστατικά : Το θεσμικό πλαίσιο της παραπάνω συγχώνευσης και το Πρόγραμμα των Μέτρων Υποστήριξης της μεταρρύθμισης, δηλαδή το Ειδικό Πρόγραμμα Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΕΠΤΑ).
Για να μπορέσουμε να εντοπίσουμε τα θετικά και τα αρνητικά στοιχεία του προγράμματος θα πρέπει να εξετάσουμε αν και κατά πόσο εκπληρώθηκαν οι στόχοι που είχαν τεθεί αρχικά από το σχέδιο Καποδίστρια.
Οι στόχοι αυτής της μεγάλης μεταρρύθμισης, όπως διατυπώθηκαν αρμοδίως στο Συνέδριο της ΚΕΔΚΕ στο Ηράκλειο της Κρήτης τον Μάρτιο του 1997 ήταν:
• Η δημιουργία ισχυρής τοπικής αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) ικανής να σχεδιάζει και να υλοποιεί πολιτικές τοπικής ανάπτυξης, να παρέχει αποτελεσματικές και ποιοτικά αναβαθμισμένες υπηρεσίες στους πολίτες. Ο στόχος του Ισχυρού και Αποτελεσματικού Δήμου συνδέεται άρρηκτα με την ενσωμάτωση του κεκτημένου της ευρωπαϊκής αυτοδιοίκησης και αποτελεί συνέπεια και ταυτόχρονα προϋπόθεση για την ουσιαστική πολιτική και οικονομικοκοινωνική ενσωμάτωση των ελληνικών τοπικών κοινωνικών στο ευρωπαϊκό αναπτυξιακό γίγνεσθαι.
• Η παροχή υπηρεσιών ισοδύναμης αποτελεσματικότητας στους κατοίκους των πόλεων και των χωριών και επομένως ο εκσυγχρονισμός του διοικητικού μας συστήματος.
• Η ουσιαστικοποίηση του ρόλου των ΟΤΑ και η αναβάθμιση των αιρετών και επομένως ο εκσυγχρονισμός του τοπικού πολιτικού συστήματος στη χώρα μας και η διεύρυνση της πολιτικής βαρύτητας της Πρωτοβάθμιας Τ.Α.
• Η δημιουργία ουσιαστικών προϋποθέσεων για την διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ.
• Ο συντονισμός των τοπικών δημοσίων επενδύσεων για έργα τεχνικής υποδομής και κοινωνικού εξοπλισμού.
• Η ενίσχυση του ενδογενούς δυναμικού της ελληνικής περιφέρειας, που είναι αναγκαία προϋπόθεση για μια διαρκή και βιώσιμη περιφερειακή και τοπική ανάπτυξη.
• Η διαφάνεια στη διαχείριση των πόρων και ο κοινωνικός έλεγχος της τοπικής εξουσίας που οδηγούν στην εξασφάλιση της νομιμότητας και της προστασίας των πολιτών.
• Οικονομίες κλίμακας στις λειτουργικές δαπάνες και αναβάθμιση του ανθρώπινου δυναμικού.
Οι βασικές αρχές στις οποίες βασίστηκε το πρόγραμμα στο ίδιο Συνέδριο ήταν:
• Ο συνδυασμός των αρχών της δημοκρατικότητας και της αποτελεσματικότητας (μεγάλοι ΟΤΑ αλλά με ισχυρή δημοτική αποκέντρωση).
• Η συντονισμένη εφαρμογή νομικών ρυθμίσεων και αναπτυξιακών μέτρων.
• Η αναπτυξιακή ενδοδημοτική ισορροπία ( κατοχύρωση της ενδοδημοτικής αποκέντρωσης των δημοσίων επενδύσεων).
• Η εξασφάλιση της ευρύτερης δυνατής πολιτικής και κοινωνικής συναίνεσης.
Το κύριο πλεονέκτημα της μεταρρύθμισης σίγουρα υπήρξε, η κατακόρυφη μείωση του αριθμού των πρωτοβάθμιων Ο.Τ.Α. . Οι πλέον των 5.000 διάσπαρτες και με λίγους κάτοικους Κοινότητες προ Καποδίστρια δεν έδινε την εικόνα μιας ισχυρής τοπικής αυτοδιοίκησης που θα μπορούσε να διαχειριστεί τα θέματα των τοπικών υποθέσεων. Διοικητικά, οργανωτικά και οικονομικά αναβαθμισμένοι δήμοι, αντικατέστησαν της προ Καποδίστρια Κοινότητες, θέτοντας καλύτερες βάσεις για την τοπική ανάπτυξη και την παραγκώνιση των όποιων προηγούμενων τοπικιστικών αντιλήψεων και πρακτικών. Οι καταργούμενοι δήμοι και κοινότητες είχαν την δυνατότητα εκπροσώπησης μέσω των τοπικών συμβουλίων (Τ.Σ.) εκδηλώνοντας την διάθεση του νομοθέτη για την μεταβίβαση των περισσοτέρων εξουσιών στους νέους δήμους. Σχετικά με την συμμετοχή των πολιτών στα κοινά, θετικά επιδρά η δυνατότητα διενέργειας ετήσιων λαϊκών συνελεύσεων κατόπιν αποφάσεως του Τοπικού Προέδρου. Σ' αυτό το πλαίσιο, αρνητικό σημείο στάθηκε το γεγονός ότι εξαιρέθηκαν των συνενώσεων οι μεγάλες Ελληνικές πόλεις, στις οποίες βρίσκονταν οι περισσότεροι κάτοικοι της χώρας, που όπως αναφέρεται στην εισηγητική έκθεση του Νόμου, παραπέμφθηκε στο μέλλον για “να αντιμετωπισθεί υπό το πρίσμα της θεσμοθέτησης μητροπολιτικής διοίκησης” . Επίσης αρνητικό στοιχείο υπήρξε το γεγονός ότι οι 134 Κοινότητες που παρέμειναν και με το καθεστώς Καποδίστρια και αντιμετωπίστηκαν από το Νόμο ως εξαιρέσεις και “προβληματικές περιπτώσεις”, αφού εξαρτώνταν από άλλους διοικητικούς φορείς, για να πραγματοποιήσουν το διοικητικό έργο τους. Για αυτές τις Κοινότητας και για αρκετούς νεοσύστατους Δήμους ο στόχος της “δημιουργίας ουσιαστικών προϋποθέσεων για την διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ” σίγουρα δεν επιτεύχθηκε αφού δεν ήταν σε θέση να καλύψουν με το υπάρχον προσωπικό τις ανάγκες της άσκησης των νέων αρμοδιοτήτων. Οι 2.500 νέοι επιστήμονες που είχαν εκπαιδευτεί και προσληφθεί για να στηρίξουν υπηρεσιακά τους νεοσύστατους Καποδιστριακούς δήμους, δεν απέδωσαν τα αναμενόμενα, αφού εκμεταλλεύθηκαν τη δυνατότητα, που πολύ κακώς τους δόθηκε, μετακίνησης σε άλλους μεγαλύτερους και κεντρικούς δήμους. Δεν δόθηκαν κίνητρα για την παραμονή τους, παράλληλα δεν θεσμοθετήθηκε περιορισμός έτσι ώστε να μην επιτρέπεται η μετακίνηση τους, αν όχι για πάντα τουλάχιστον για ένα σεβαστό χρονικό διάστημα για να αποδώσει καρπούς αυτή η επένδυση σε ανθρώπινο κεφάλαιο. Με αυτό τον τρόπο, οι πιο μικροί – περιφερειακοί δήμοι, βρίσκονται χωρίς εξειδικευμένο επιστημονικό προσωπικό που θα μπορούσε να ανταποκριθεί στις σύγχρονες και πιο σύνθετες ανάγκες για την ανάπτυξή τους.
Επίσης, με τη δημιουργία λιγότερων και μεγαλύτερων δήμων εξασφαλίστηκε καλύτερος οικονομικός προγραμματισμός και οικονομίες κλίμακας, χωρίς βέβαια να ξεχνάμε ότι υπάρχουν ακόμη αρκετοί δήμοι που έχουν πρόβλημα στην δυνατότητα παροχής ανταποδοτικών υπηρεσιών και στην αξιοποίηση των Εθνικών και Ευρωπαϊκών Προγραμμάτων.
Οι συγχωνεύσεις των προ Καποδίστρια δήμων και κοινοτήτων σε μεγαλύτερους δήμους δημιουργεί ευνοϊκές συνθήκες συνεργασίας και αλληλεπίδρασης μεταξύ των κατοίκων των ΟΤΑ που συνενώθηκαν.
Με το σχέδιο Καποδίστρια υποστηρίχθηκαν πολλοί δήμοι μέσω της δημιουργίας προτύπων Ο.Ε.Υ., ταμειακής υπηρεσίας και εφαρμογής διπλογραφικού συστήματος αλλά ταυτόχρονα δεν διασφαλίστηκε η συγκρότηση των ελαχίστων αναγκαίων υπηρεσιών σε κάθε Δήμο.
Θετικά κρίνεται η δυνατότητα των πρωτοβάθμιων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης να συντάσσουν και να υλοποιούν πενταετή αναπτυξιακά προγράμματα (Ειδικό Πρόγραμμα Τοπικής Αυτοδιοίκησης ΕΠΤΑ).
Επίσης, όπως προβλεπόταν από το Σχέδιο του Νόμου, πολλοί Δήμοι δημιούργησαν αυτόνομα γραφεία προγραμματισμού σχεδιασμού και ανάπτυξης, που όμως, λόγω της ελλείψεως προσωπικού και αρμοδιοτήτων, δεν απέδωσαν τα αναμενόμενα. Οι νεοσύστατες τεχνικές υπηρεσίες αναδιαμορφώνουν προς το καλύτερο τις βασικές διοικητικές δομές και παρουσιάζουν ικανοποιητικό βαθμό στελέχωσης και εξειδίκευσης. Ως αρνητικό στοιχείο αναφέρεται, το πολύ μικρό ποσοστό πτυχιούχων, που εμφανίζεται στο διοικητικό προσωπικό των Καποδιστριακών Δήμων, με πανεπιστημιακή – τεχνολογική μόρφωση που θα μπορούσε να ενισχύσει τις τεχνικές δυνατότητες των Δήμων.
Η αναδιάταξη της τοπικής αυτοδιοίκησης που πραγματοποιήθηκε με το σχέδιο Καποδίστρια έδωσε δυναμική ώθηση στον θεσμό ως προς τον σχεδιασμό της τοπικής και περιφερειακής ανάπτυξης. Οι Δήμαρχοι είχαν πλέον την δυνατότητα παρέμβασης σε χώρους με μεγαλύτερη οικονομική εμβέλεια αφού μπορούσαν να διαχειριστούν κοινοτικά προγράμματα.
Κύριο μειονέκτημα ήταν, η μη μεταβίβαση διοικητικών αρμοδιοτήτων από την κεντρική κυβέρνηση προς τους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ, με αποτέλεσμα την αδυναμία παρέμβασης των τελευταίων στις τοπικές υποθέσεις και την υποβάθμιση του ρόλου τους στην τοπική ανάπτυξη.
Παράλληλα, αναφέρουμε το γεγονός, ότι η περιφερειακή – τοπική πολιτική σχεδιάζεται και ασκείται από την κεντρική κυβέρνηση, αφού διορίζει τους γενικούς γραμματείς της περιφέρειας αντί να εκλέγονται απευθείας από το εκλογικό σώμα της περιοχής τους.
Επίσης στα αρνητικά συγκαταλέγεται η καθόλου αποτελεσματική συνεργασία μεταξύ πρώτου και δεύτερου βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης (Δήμοι, Κοινότητες – Νομαρχίες), λόγω των περίπλοκων αρμοδιοτήτων τους.
Μεγάλη αδυναμία αποτέλεσε το γεγονός ότι το σχέδιο Καποδίστρια δεν συνοδεύθηκε από αντίστοιχες διαρθρωτικές ενέργειες τόσο στη δευτεροβάθμια τοπική αυτοδιοίκηση όσο και στην κεντρική κυβέρνηση, έτσι ώστε οι νέοι Δημάρχοι να αποκτήσουν επιτελικό και προγραμματικό λόγο, που θα μετέτρεπαν τους Καποδιστριακούς ΟΤΑ σε εύρωστες μονάδες σχεδιασμού και προώθησης του αναπτυξιακού ρόλου τους. Το σχέδιο Καποδίστριας δεν εντάχθηκε σ΄ ένα συνολικό σχέδιο διοικητικής μεταρρύθμισης της Δημόσιας Διοίκησης έτσι ώστε να δημιουργούνται πολλαπλασιαστικά θετικά αποτελέσματα σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο.
Δεν περιλάμβανε επίσης φορολογική αποκέντρωση, που θα το απογαλάκτιζε από την μέχρι τότε άκρως συγκεντρωτική κεντρική κυβέρνηση. Οι αρμοδιότητες, που δόθηκαν στην τοπική αυτοδιοίκηση, δεν στηρίχθηκαν και δεν συνοδεύθηκαν από το αντίστοιχο ανθρώπινο προσωπικό και την κτιριακή ή τεχνική δομή για την εφαρμογή τους. Η μεταρρύθμιση δεν επεκτάθηκε σε πρόσθετες ρυθμίσεις που θα αφορούσαν την αυτονομία των Ο.Τ.Α., με αποτέλεσμα η τελική έγκριση των αποφάσεων τους να εξαρτάται άμεσα από το κεντρικό σύστημα διακυβέρνησης.
Άλλα σημαντικά αρνητικά στοιχεία του Σχεδίου Καποδίστρια είναι:
Η χωροθέτηση των νέων Καποδιστριακών Δήμων γίνεται χωρίς αντικειμενικά κριτήρια, που να επιτρέπουν στην βιώσιμη ανάπτυξη τους, επηρεάζεται θα λέγαμε περισσότερο από κομματικούς και οικονομικούς παράγοντες χωρίς την σύμφωνη γμώμη τοπικών κοινωνικών, επαγγελματικών κ.λπ. Φορέων.
Έλλειψη θεσμικού πλαισίου εσωτερικού ελέγχου που επιδρά αρνητικά τόσο στην διαφανή λειτουργία του Δήμου όσο και στην εμπιστοσύνη των Δημοτών του προς αυτόν.
Το σύστημα παραμένει αυστηρά Δημαρχοκεντρικό, με ότι αυτό συνεπάγεται, αφού συγκεντρώνει το σύνολο των καθηκόντων στο πρόσωπο του Δήμαρχου.
Ο θεσμός των επιτροπών υποβαθμίζεται με συνέπεια όλο το βάρος να πέφτει στο Δημοτικό Συμβούλιο.
Έγινε παρακράτηση από την κεντρική κυβέρνηση οικονομικών πόρων προς τους Καποδιστριακούς ΟΤΑ, δημιουργώντας έτσι πρόσθετα προβλήματα στην αναπτυξιακή πορεία της μεταρρύθμισης. Το ΕΠΤΑ μοιράζει απλά τα χρήματα στους Δήμους χωρίς κανένα στρατηγικό σχεδιασμό.
Ως προς τον θεσμό της δημοτικής αποκέντρωσης παρατηρείται μεγάλο έλλειμμα, αφού τα τοπικά συμβούλια βρίσκονται χωρίς πόρους και αρμοδιότητες και έχουν αποκλειστικά γνωμοδοτικές και όχι αποφασιστικές αρμοδιότητες, με αποτέλεσμα να μην διασφαλίζεται η συμμετοχή και έκφραση των πολιτών σε τοπικό επίπεδο. Η δυνατότητα παραχώρησης αρμοδιοτήτων στα Τ.Σ. κατόπιν αποφάσεως του Δημοτικού Συμβουλίου, δεν χρησιμοποιήθηκε παρότι προβλεπόταν από το Νόμο.
Στους συμμετοχικούς θεσμούς και διαδικασίες δεν δόθηκε η πρέπουσα σημασία με αποτέλεσμα το σχέδιο Καποδίστρια να μην εξασφαλίσει μια ευρεία πολιτική συναίνεση απαραίτητη για την επιτυχία κάθε διοικητικής μεταρρύθμισης.
Δεν δημιουργήθηκε μόνιμος μηχανισμός παρακολούθησης και αξιολόγησης της μεταρρύθμισης ως προς την διοίκηση ποιότητας στην τοπική αυτοδιοίκηση, που θα ωθούσε προς ένα σύγχρονο ευρωπαϊκό Δήμο.
Το σχέδιο Καποδίστριας, παρά τα όποια μειονεκτήματά του και το γεγονός ότι δεν κατάφερε να επιτύχει τους αρχικούς απαιτητικούς στόχους, δημιούργησε μια σημαντική βάση για τη αναδιάρθρωση της τοπικής αυτοδιοίκησης, αφού έθεσε τα θεμέλια για την εισαγωγή της επόμενης τοπικής μεταρρύθμισης που ακολούθησε με το Πρόγραμμα Καλλικράτης.

ΦΩΤΙΟΣ Δ. ΚΟΥΡΕΛΗΣ
ΟΙΚΟΝΟΜΟΛΟΓΟΣ -