Φώτης Κουρελής , Οικονομολόγος

Με το Πρόγραμμα Καλλικράτης (Ν. 3852/2010), πραγματοποιήθηκε η δεύτερη φάση της συγχώνευσης δήμων και κοινοτήτων σε μεγάλους δήμους συμπληρώνοντας έτσι την πρώτη φάση που είχε επιτελεστεί με το Σχέδιο Καποδίστρια. Από τους 1.034 Καποδιστριακούς Ο.Τ.Α. (900 δήμους και 134 κοινότητες) δημιουργήθηκαν 325 νέοι δήμοι επί Καλλικράτη. Η σύγκριση, ως προς την πληθυσμιακή σύνθεση των Δήμων στις δύο παραπάνω θεσμικές μεταρρυθμίσεις, ανέδειξε σημαντικές διαφοροποιήσεις και συγκεκριμένα:
Στον Καλλικράτη δήμοι με πληθυσμό από 20.000-50.000 κατοίκους αποτελούν το 29,9 % επί του συνολικού πληθυσμού, ενώ ακολουθεί η κατηγορία από 10.000-20.000 με 25,2 % και η κατηγορία από 50.000-100.000 με 14,8%. Μειώνεται σημαντικά η κατηγορία των δήμων ως 10.000 κατοίκους ενώ σχεδόν το 80% του συνολικού πληθυσμού της χώρας ζει σε δήμους με πληθυσμό από 10.000 ως 100.000 κατοίκους. Συγκεκριμένα δήμοι ως 10.000 κατοίκους αποτελούσαν το 73 % επί του συνολικού πληθυσμού στην περίοδο Καποδίστρια ενώ αποτελούν το 20,7 % επί Καλλικράτη υπογραμμίζοντας την μεγάλη μείωση των μικρών δήμων που διατελέστηκε. Αντίθετα οι μεγάλοι δήμοι από 50.000 ως 200.000 κατοίκους από το 3,2 % επί του συνολικού πληθυσμού στην περίοδο Καποδίστρια υπερεξαπλασιάστηκαν φτάνοντας στο 19% στην περίοδο Καλλικράτη.
Ας εξετάσουμε θετικά και αρνητικά στοιχεία στα βασικά σημεία της μεταρρύθμισης.
1) Με αυτές τις συγχωνεύσεις των δήμων έχουμε ουσιώδεις μεταβολές στον αυτοδιοικητικό χάρτη της Ελλάδας.
Στα θετικά αυτής της συγχώνευσης καταχωρούνται τα κάτωθι :
Η συγχώνευση δήμων, επειδή σημαίνει άθροιση υποδομών και τεχνικών μέσων αλλά και οικονομικών και ανθρώπινων πόρων έχει αποτέλεσμα μια εύρωστη διοικητική δομή με καλύτερη παροχή υπηρεσιών προς τους δημότες και ταυτόχρονη μείωση λειτουργικού κόστους (οικονομία κλίμακας).
Τα κοινά προβλήματα που αντιμετωπίζουν οι συγχωνευόμενοι δήμοι όπως λόγου χάρη περιβαλλοντικά, πολεοδομικού σχεδιασμού κ.λπ. αντιμετωπίζονται καλύτερα και μέσα σ' ένα ευρύτερο πλαίσιο, ενώ η διεύρυνση του πληθυσμού του νέου ενιαίου δήμου αυξάνει τη δυνατότητα διεκδίκησης κονδυλίων εσωτερικά και εξωτερικά της χώρας.
Οι νέοι μεγαλύτεροι δήμοι δημιουργούν συνθήκες επανασχεδιασμού δράσεων και παροχής υπηρεσιών προς όφελος των δημοτών.
Ταυτόχρονα καταγράφουμε και τα αρνητικά των συγχωνεύσεων :
Τουλάχιστον αρχικά λόγω συγχώνευσης διαφορετικών συστημάτων λειτουργίας και νοοτροπίας έχει ως αποτέλεσμα την αναστάτωση των παρεχόμενων υπηρεσιών με ότι αυτό συνεπάγεται για τους δημότες.
Συγχώνευση δήμων συνεπάγεται συγχώνευση υπαρχόντων δομών που μπορεί να επιφέρει χειρότερες κοινωνικές παροχές προς τους πολίτες (παιδικοί σταθμοί, βοήθεια στο σπίτι κ.λπ.) και απώλεια θέσεων εργασίας.
Λόγω του τεραστίου μεγέθους των Καλλικρατικών δήμων δημιουργείται ένας απρόσωπος δήμος “γίγαντας” όπου χάνεται κάθε επαφή μεταξύ πολίτη και εκπροσώπους του (Δήμαρχο, Αντιδημάρχους) και δημιουργούνται εσωτερικές αναπτυξιακές ανισότητες μεταξύ των δημοτικών ενοτήτων του.
2) Με το πρόγραμμα Καλλικράτης γίνεται μια μεταφορά πολλών αρμοδιοτήτων σε τομείς αναφορικά με την προστασία περιβάλλοντος, κοινωνική προστασία - αλληλεγγύη, Παιδεία - πολιτισμός και αθλητισμός, αγροτική ανάπτυξη - κτηνοτροφία - αλιεία και άλλες διάφορες διοικητικές και γραφειοκρατικές αρμοδιότητες.
Ως θετικά στοιχεία αυτής της μεταφοράς αρμοδιοτήτων αναφέρονται τα κάτωθι:
Κατά την παροχή της υπηρεσίας θα υπάρχει εγγύτητα στον πολίτη και καλύτερη γνώση των τοπικών προβλημάτων του.
Μείωση των χρονοβόρων διαδικασιών και του κόστους των συναλλαγών για τους πολίτες λόγω αποφυγής μετακινήσεων προς αντίστοιχες κεντρικές υπηρεσίες.
Ο δήμος έχοντας εποπτεία και διαχείριση ανά τομέα υπηρεσιών είναι σε θέση να σχεδιάσει καλύτερα τις απαιτούμενες δράσεις.
Ως αρνητικά στοιχεία αναφέρονται :
Οι υπηρεσίες των Καλλικρατικών δήμων θα είναι για μεγάλο χρονικό διάστημα ανέτοιμες σε υποδομές, οικονομικούς πόρους και στελεχιακό προσωπικό ώστε να είναι σε θέση να ασκήσουν αποτελεσματικά τις όποιες μεταφερόμενες αρμοδιότητες.
Στο αρχικό στάδιο άσκησης των μεταφερόμενων αρμοδιοτήτων σίγουρα υπάρχει αδυναμία επιτυχούς ανταπόκρισης.
Μεταφορά αρμοδιοτήτων έχει ως αποτέλεσμα αύξηση του κόστους τους λόγω των φόρων που θα επιβάλει ο δήμος για να μπορεί να τις ασκήσει.
Τέλος η βιαστική και χωρίς προηγούμενο σχεδιασμό μεταφορά αρμοδιοτήτων σε ένα Καλλικρατικό δήμο χωρίς κατάλληλες υποδομές και καταρτισμένο προσωπικό, προκαλεί δυσλειτουργίες, τόσο για τους δημότες όσο και για τους δημοτικούς υπαλλήλους.
3) Ως προς τη δημιουργία των Επιτροπών (εκτελεστική, οικονομική, ποιότητα ζωής) στους Καλλικατικούς δήμους αναφέρουμε τα εξής θετικά :
Ως προς την Εκτελεστική Επιτροπή ενισχύεται η συλλογική λειτουργία στην ανώτατη διοίκηση ενώ ως προς τις άλλες δύο Επιτροπές (οικονομική και ποιότητα ζωής) η εξειδίκευση οδηγεί στον καλύτερο προγραμματισμό και έλεγχο των οικονομικών μεγεθών του Δήμου και στην αντιμετώπιση περιβαλλοντικών ζητημάτων.
Στα αρνητικά της δημιουργίας των παραπάνω Επιτροπών αναφέρουμε:
Ότι το παραγόμενο έργο των Επιτροπών θα είναι πάντα συνάρτηση της ποιότητας των μελών που τις αποτελούν, δηλαδή ανεπαρκή μέλη Επιτροπής ίσον με ανεπαρκή Επιτροπή.
Επίσης κάποιοι αμφισβητούν τα θετικά αποτελέσματα των Επιτροπών, λόγω της πεποίθησης ότι είναι πολύ δύσκολο να ξεπεραστεί η “δημαρχοκεντρική” νοοτροπία και στην πράξη πρόκειται για εικονική και όχι ουσιαστική λειτουργία αυτών των Επιτροπών.
Αρνητικό επίσης στοιχείο αποτελεί το γεγονός, ότι περισσότερες Επιτροπές απαιτούν περισσότερους υπαλλήλους για την γραμματειακή υποστήριξή τους, που θα μπορούσαν να διατεθούν σε υπηρεσιακές μονάδες με περισσότερες ανάγκες.
Τέλος, υποστηρίζεται ότι η λειτουργία των Επιτροπών από μόνη της, δεν λύνει κανένα πρόβλημα αν δεν υπάρχει αντίστοιχη πολιτική βούληση.
4) Σχετικά με τη λειτουργία συμβουλίου δημοτικής κοινότητας, αναφέρουμε τα εξής αρνητικά:
Επικρατεί η άποψη, ότι η λειτουργία του συμβουλίου της δημοτικής κοινότητας δεν έχει ουσιαστική συμβολή στα δημοτικά πράγματα, διότι έχει μόνο γνωμοδοτικές αρμοδιότητες προς το δημοτικό συμβούλιο, άρα στερείται ισχύος. Το δικαίωμα που δίνεται από τον Καλλικράτη περί μεταβίβασης αρμοδιοτήτων αποφασιστικού χαρακτήρα για τοπικά θέματα κατόπιν αποφάσεως δημοτικού συμβουλίου σπανίως χρησιμοποιείται.
Εκφράζεται επίσης η άποψη, ότι η λειτουργία των συμβουλίων των δημοτικών κοινοτήτων, έχει νόημα σε ένα δήμο της επαρχίας με απομακρυσμένες περιοχές και όχι στους συνενούμενους δήμους του πολεοδομικού συγκροτήματος, οι οποίοι αναπτύσσονται χωρικά σε μικρή έκταση και δεν τίθεται ζήτημα απόστασης που θα έκαναν χρήσιμη την ύπαρξή τους. Επίσης, με την λειτουργία αυτών των συμβουλίων αυξάνονται οι επικαλύψεις αρμοδιοτήτων των οργάνων και η γραφειοκρατία (π.χ. αντιδήμαρχος δημοτικής ενότητας – συμβούλιο δημοτικής κοινότητας – δημοτικό συμβούλιο).
Αντίθετα αναφέρουμε, τα εξής θετικά:
Η άποψη ότι τα συμβούλια των δημοτικών κοινοτήτων συντελούν στο να μην χαθεί ο τοπικός χαρακτήρας εντός του συνενούμενου δήμου. Επίσης αφού οι τοπικοί σύμβουλοι γνωρίζουν καλύτερα τα προβλήματα κάθε δημοτικής ενότητας (κατ' αντιστοιχία στην δημοτική και τοπική κοινότητα) μπορούν να προτείνουν αποτελεσματικότερες λύσεις για την αντιμετώπισή τους αλλά και να ασκήσουν πίεση για την επίλυσή τους.
Άλλη μια θετική επίδραση που μπορεί να έχει ο θεσμός είναι η ανάπτυξη του ενδιαφέροντος να ασχοληθούν οι δημότες – κάτοικοι με τα προβλήματα της γειτονιάς τους (χωριού τους – πόλης τους) μέσα από τη συμμετοχή τους στα συμβούλια των τοπικών / δημοτικών κοινοτήτων.
5) Ως προς τον θεσμό του συμπαραστάτη του δημότη – επιχείρησης αναφέρουμε τα εξής θετικά :
Πρόκειται για ένα θεσμό καταπολέμησης της κακοδιοίκησης εντός του δήμου.
Αποφεύγεται η παραπομπή των υποθέσεων σε ανώτερες αρχές ή δικαστήρια.
Διευθετούνται τα προβλήματα χωρίς οικονομική επιβάρυνση για τον δημότη.
Αλλάζει προς το καλύτερο η νοοτροπία των υπηρεσιών στην αντιμετώπιση του πολίτη.
Αναφέρουμε τα εξής αρνητικά:
Την έλλειψη εξουσίας και επιβολής κυρώσεων που καθιστά διακοσμητικό το ρόλο.
Εισαγωγή ενός ακόμη κρίκου στην αλυσίδα επίλυσης διαφορών πολιτών – δήμου με την έννοια ότι αφού διαπιστωθεί η περίπτωση κακοδιοίκησης θα επιλυθεί ξανά με τον αρχικό τρόπο (υπηρεσία ή δικαιοσύνη) άρα επί της ουσίας επιβαρύνεται η κατάσταση.
6) Ως προς την μεταφορά και συνένωση προσωπικού στα θετικά καταγράφουμε τα εξής:
Η συνένωση προσωπικού επιφέρει συνένωση δυνάμεων, γνώσεων και εμπειριών με αποτέλεσμα την βελτίωση των παρεχόμενων υπηρεσιών.
Έχουμε εργαζόμενους με νέες ειδικότητες που θα προσφέρουν τις υπηρεσίες τους στους νέους τομείς αρμοδιοτήτων κατόπιν ορθολογικής κατανομής του υπάρχοντος δυναμικού.
Στα αρνητικά αναφέρουμε:
Προβληματική συνύπαρξη παλιών και νέων υπαλλήλων λόγω διαφορετικού τρόπου εργασίας και λόγω έλλειψης κουλτούρας συνεργασίας.
Καθυστερήσεις στη ροή των εργασιών.
Πιθανή απώλεια θέσεων εργασίας μετά από σχετική εκτίμηση αναγκών του νέου δήμου.
7) Ως προς την υποχρεωτική μείωση των νομικών προσώπων και δημοτικών επιχειρήσεων των Καλλικρατικών δήμων στα θετικά αναφέρουμε :
Εξοικονόμηση πόρων .
Καλύτερη εποπτεία.
Εξάλειψη φαινομένων αδιαφάνειας.
Καλύτερο επίπεδο παρεχόμενων υπηρεσιών.
Εξάλειψη επικαλύψεως αρμοδιοτήτων.
Στα αρνητικά, αντίθετα, έχουμε:
Δυσκολία διοίκησης νομικού προσώπου λόγω ύπαρξης διαφορετικών αντικειμένων δραστηριοποίησης.
Απώλεια θέσεων εργασίας λόγω κατάργησης νομικών προσώπων ή δημοτικών επιχειρήσεων.
8) Ως προς τους οικονομικούς πόρους και τη μεταβίβασή τους αναφέρουμε στα υπέρ:
Διακρίνεται μια επάρκεια πόρων, που όμως πρέπει να γίνεται με σύνεση η διαχείρησή τους από τη μια και να αναζητηθούν νέες πηγές χρηματοδότησης από την άλλη.
Ενώ στα αρνητικά :
Η κεντρική διοίκηση πολύ συχνά δεν αποδίδει το σύνολο των θεσμοθετημένων πόρων.
Υπάρχει ασάφεια ως προς το πραγματικό ύψος των πόρων αφού προσδιορίζεται ως ποσοστό επί εισπραττόμενων κρατικών φόρων.
Σε πολλούς νέους δήμους οι μεταβιβαζόμενοι πόροι χαρακτηρίζονται ανεπαρκείς.
9) Ως προς περιορισμό της δυνατότητας δανεισμού των δήμων στα θετικά καταγράφουμε :
Αποφυγή υπερχρέωσης δήμων.
Περιορισμός αλόγιστης σπατάλης πόρων αφού οι διοικούντες δεν θα μπορούν να καταφύγουν στην εύκολη λύση του δανεισμού.
Στα αρνητικά αναφέρουμε :
Αφαιρείται η δυνατότητα δανεισμού για τη χρηματοδότηση έργων υποδομής ή για την αντιμετώπιση σοβαρών αναγκών.
Αδυναμία κάλυψης υποχρεώσεων.
Κίνδυνος εκποίησης πολλών περιουσιακών στοιχείων του δήμου λόγω αδυναμίας αποπληρωμής αυξημένων υποχρεώσεων.
10) Ως προς την διαδημοτική και διαβαθμιδική συνεργασία του δήμου με άλλους δήμους ή με την Περιφέρεια στα θετικά έχουμε :
Αναφέρεται ως μεγάλη ευκαιρία ανάπτυξης συντονισμένης δράσης για την επίλυση του περιβαλλοντικού προβλήματος, για ζητήματα φυσικών καταστροφών ή υποδομών ή για την υλοποίηση έργων που ο δήμος μόνος του δεν μπορεί να αναλάβει.
Στα αρνητικά στοιχεία αναφέρουμε :
Αδυναμία σύναψης συνεργασιών λόγω έλλειψης σχετικής κουλτούρας. Από παλιά έχει διαμορφωθεί ένα περιβάλλον μέσα στο οποίο ο κάθε δήμος προσπαθούσε να προωθήσει την εξυπηρέτηση αποκλειστικά των δικών του συμφερόντων.
Το τεράστιο μέγεθος των Καλλικρατικών δήμων ενεργεί αποτρεπτικά στις προσπάθειες συνεργασίας.
11) Ως προς την Επιτροπή Διαβούλευσης και Συμβούλιο Ένταξης Μεταναστών αναφέρουμε τα εξής θετικά :
Δίνεται η δυνατότητα, μέσω της Επιτροπής Διαβούλευσης να εισακούγεται η γνώμη πολιτών και φορέων σε σημαντικά ζητήματα του Δήμου, έστω και αν αυτό έχει γνωμοδοτικό και όχι αποφασιστικό χαρακτήρα.
Το συμβούλιο ένταξης μεταναστών προάγει την ενεργοποίηση δημοτών σε θέματα που αφορούν την κοινότητα των μεταναστών, ενισχύοντας έτσι την κοινωνική συνοχή.
Στα αρνητικά αναφέρουμε :
Η συμμετοχή των πολιτών και των φορέων δεν είναι ένα ζήτημα που επιβάλλεται με νομοθετικές ρυθμίσεις αλλά πρέπει να είναι αποτέλεσμα της βούλησής τους.
Η γενικότερη απαξία των πολιτών στην ενασχόλησή τους με τα κοινά θα αδρανοποιήσει τους παραπάνω θεσμούς και ο ρόλος τους θα είναι διακοσμητικός.
Η σύνθεση της Επιτροπής Διαβούλευσης αποτελείται από πολλά και διαφορετικά μέλη που καθιστούν τη λειτουργία της δυσκίνητη.
12) Ως προς την ανάρτηση αποφάσεων στο διαδίκτυο στα θετικά καταγράφουμε :
Την ενίσχυση της διαφάνειας.
Το γεγονός ότι αποτελεί δικλίδα ασφαλείας για την τήρηση νομιμότητας.
Δίνεται η δυνατότητα πληροφόρησης σε περισσότερους πολίτες.
Αυξάνει τη συμμετοχή και των επιχειρήσεων σε διαγωνισμούς – προκηρύξεις.
Στα αρνητικά αναφέρουμε :
Δεν υπάρχει δυνατότητα πρόσβασης σε μη χρήστες του διαδικτύου που αφορά ένα αρκετά μεγάλο κομμάτι του πληθυσμού (άτομα μεγάλης ηλικίας ή άτομα με οικονομική αδυναμία πρόσβασης στο διαδίκτυο).
Διαπιστώνεται ότι η ανάρτηση στο διαδίκτυο δεν βοηθά στη διαφάνεια γιατί αφορά λογιστικές απεικονίσεις ή νομότυπες διαδικασίες και όχι την ουσία των πραγμάτων.
13) Ως προς την εποπτεία των ΟΤΑ αναφέρουμε τα κάτωθι θετικά:
Ενίσχυση νομιμότητας.
Περιορισμός κακοδιαχείρισης.
Εξοικονόμηση πόρων.
Στα αρνητικά αναφέρουμε :
Καθυστέρηση υλοποίησης έργων λόγω αύξησης του χρονικού ορίου για την έγκριση των αποφάσεων.
Υπέρβαση ορίων ελέγχου όταν ο έλεγχος νομιμότητας μιας δαπάνης, ξεπερνά τον προληπτικό χαρακτήρα του και επεκτείνεται στην σκοπιμότητά της.
Συνοπτικά διαπιστώνουμε ότι το πρόγραμμα Καλλικράτης δημιουργεί σημαντικές αλλαγές στη διοικητική διάρθρωση της Ελλάδας.
Η σημαντικότερη συμβολή του Καλλικράτη οφείλεται στην αναδιάρθρωση των δημοτικών ενοτήτων σε μεγάλους δήμους και στην προσπάθεια για επίτευξη αποτελεσματικότερης αστικής συγκέντρωσης από την πλευρά της ενίσχυσης της επιχειρηματικής δραστηριότητας και της δημιουργίας επιμέρους πόλων ανάπτυξης.
Το σημαντικότερο πλεονέκτημα της μεταρρύθμισης βρίσκεται στη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από την κεντρική κυβέρνηση προς την πρωτοβάθμια (δήμοι) και την δευτεροβάθμια (περιφέρειες) τοπική αυτοδιοίκηση. Δημιουργούνται έτσι θετικές συνθήκες σχεδιασμού και άσκησης περιφερειακής πολιτικής από τα κάτω προς τα πάνω, ανατρέποντας την προηγούμενη κατάσταση του υπερβολικού συγκεντρωτισμού εξουσιών της κεντρικής κυβέρνησης και της άσκησης της περιφερειακής πολιτικής από τα πάνω προς τα κάτω. Η περιφερειακή ανάπτυξη εξαρτάται πλέον περισσότερο από τις επιλογές των τοπικών παραγόντων (δήμοι, περιφέρειες). Ο σχεδιασμός της τοπικής ανάπτυξης, δεδομένου του μεγάλου μεγέθους τόσο σε έκταση όσο και σε πληθυσμό νέου Καλλικρατικού Δήμου, που ξεπερνά κατά μέσο όρο τον αντίστοιχο ευρωπαϊκό δήμο, γίνεται με βάση ένα μεγαλύτερο αριθμό τοπικών συγκριτικών πλεονεκτημάτων.
Δεν θα πρέπει να αγνοήσουμε όμως και βασικά μειονεκτήματα όπως:
Το γεγονός ότι η διαδικασία συγχώνευσης των Δήμων και κοινοτήτων με τον Καλλικράτη δεν έγινε με αποκλειστικά χωροταξικά και διοικητικά κριτήρια, δημιούργησε νέους τεράστιους δήμους, που αποτελούνταν από πολλούς αγροτικούς και ημιαστικούς δήμους και επέφερε την ερημοποίηση της Ελληνικής υπαίθρου. Επιπλέον δεν έγινε αποτίμηση και αξιολόγηση της προηγούμενης επάλληλης μεταρρύθμισης “σχέδιο Καποδίστρια”, που θα μπορούσε να αποτελέσει μια καλύτερη αφετηρία εκκίνησης για το “πρόγραμμα Καλλικράτης”.
Άλλο μειονέκτημα της μεταρρύθμισης είναι η σημαντική παρουσία του κεντρικού κράτους στη λειτουργία της τοπικής αυτοδιοίκησης τόσο στο πεδίο της χρηματοδότησης των ΟΤΑ όσο και στην έγκριση επενδυτικών προγραμμάτων κ.λπ. .
Τέλος δεν θα πρέπει να υποτιμήσουμε την αρνητική επίδραση που ασκήθηκε από την οικονομική κρίση και την λειτουργία των οικονομικών μνημονίων στην ολοκλήρωση και υλοποίηση της μεταρρύθμισης. Σίγουρα η μεταφορά αρμοδιοτήτων χωρίς αντίστοιχη παροχή πόρων φρέναρε σημαντικά την μεταρρύθμιση.

ΦΩΤΙΟΣ Δ. ΚΟΥΡΕΛΗΣ
ΟΙΚΟΝΟΜΟΛΟΓΟΣ -